又一“混改”重磅文件落地，国有文化企业究竟该“跟谁混”？

第2634期文化产业评论

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基于“文化例外”的要求，国有文化企业的“混改”一直视为特殊领域，倍受业界关注和争议。近日，国务院国资委印发《中央企业混合所有制改革操作指引》，从操作层面消除了以往“混改”实践中的很多“模糊地带”，让企业敢于去改，也知道如何去做。目前，我国国有文化企业“混改”进展如何？面临哪些现实问题？下一步究竟该如何“混”，怎么“改”？今天，文化产业评论（ID:whcypl）就与大家逐一道来。

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作者｜文旅小军哥

来源｜文化产业评论

正文共计5340字 | 预计阅读时间13分钟

如果说《中国合伙人》这部影片催热了“合伙人”这一话题，那么，我国积极推动的混合所有制改革，则是现实版中国企业“合伙人”最具代表性的诠释。为帮助大家更好地了解我国国有文化企业混改现状，文化产业评论（ID:whcypl）将结合我国混合所有制改革背景、推进情况以作为混改重要组成部分的国有文化企业改革脉络，进行全面解读。

“混改”是啥？从哪儿来？

“混改”，顾名思义，即“混合所有制改革”。

习近平总书记在十八届三中全会上就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向全会作说明时指出，“要积极发展混合所有制经济，强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。这是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择”。

习近平总书记的重要论述高度概括和诠释了发展混合所有制经济的重大目的、意义、地位和作用，为我国国有企业混合所有制改革提供了根本遵循，掀起了以混合所有制改革为抓手的新一轮国有企业改革浪潮。

2014年3月初，《政府工作报告》提出“加快发展混合所有制经济”。习近平总书记在十二届全国人大第二次会议参加安徽代表团审议时强调，发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要注意遵循正确的操作规范和细则，坚持因业施策、因企施策，稳妥、规范、有序发展混合所有制经济，防止“一哄而上”“一哄而散”“为混而混”“一混了之”等现象。

2014年3月24日，国务院发布了《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》，并选择了中国建材集团、国药集团两个世界500强企业开展混合所有制改革试点。据统计，截止2018年底，中国建材营收超3500亿元（利润超200亿元），国药集团从2014年的改革前的2500亿元增至4000亿元；各自70%、90%的营业收入都来自混合所有制企业。

2015年9月13日，中共中央、国务院出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》；同年9月24日，国务院发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(中发〔2015〕22号)，提出了“宜改则改，稳妥推进”的改革总基调。值得注意的是，这两份文件均在文末明确：“金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行。”

2016年8月，国务院国资委印发了《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，混合所有制企业员工持股试点正式启动；文件同样在文末明确：“金融、文化等国有企业实施员工持股，中央另有规定的依其规定执行。国有参股企业的员工持股不适用本意见。”

2016年12月5日，印发了《中央企业实施混合所有制改革有关事项的规定》，明确了“可行性研究、方案制订、内部决策、方案审批、组织实施”等必须履行的作流程。这份文件虽然没有将文化央企再次列入“例外”，但在方案审批环节中却明确：“改革方案内容要符合(中发〔2015〕22号)等文件精神和要求。”

△表1：第一批国企混改试点企业名单

此后，国有企业混合所有制改革一直在稳妥推进，并逐步建立起日趋完善的政策体系，在实践领域也有积极进展。文化产业评论（ID:whcypl）梳理，2016年以来，国家在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等7个重要领域，先后选择3批50家国有企业开展混改试点（目前，第三批31家具体名单尚未公布）。其中，中央企业28家，仍无一家国有文化企业。

△表2:第二批国企混改试点企业名单

目前，第四批混改试点名单已经国务院国有企业改革领导小组审议通过，共有160家企业，其中央企系统107家，地方企业53家。其中，资产规模超过10亿元的企业共有99家，占第四批试点总量的61.8%。据悉，第四批试点不局限于此前7个重要领域，既包括具有较强示范意义的其他领域国有企业，也有已经实现股权混合的国有控股企业。但是否有国有文化企业，还不得而知。

此次，国务院国资委印发的《操作指引》明确，中央企业所属各级子企业通过产权转让、增资扩股、首发上市(IPO)、上市公司资产重组等方式，引入非公有资本、集体资本实施混合所有制改革，相关工作应参考该操作指引。此举意味着央企混改有了系统的操作指南，国企混改有迎来一波小高潮。

文化国企缘何屡遭“例外”？

从前文梳理的文件可以发现，基于文化例外的要求，国有文化企业的“混改”一直处于较为特殊的地位，屡屡被“拒之门外”。

有人不禁要问：同为国有企业，缘何文化类国企屡遭“例外”？文化产业评论（ID:whcypl）分析认为，这里面，既有党中央、国务院对“宜改则改，稳妥推进”总基调的把握，也有国有文化企业自身的特殊属性有着重要关系。

众所周知，目前我国国有企业分两种，即央企和地方国企（央企全称为“中央管理企业”）。判断最简单的方法是看一把手的任命权：一把手由中组部、国务院国资委或其他部委任命的，就是央企；由地方党委、国资委任命的，就是地方国企。

△表3：国资委央企名单（96家）

而我国央企大致分为三类：第一类是中石油、国家电网、招商局集团等，由国务院国资委管理实业类央企（96家）；第二类是工商银行、中国银行等，由财政部、中央汇金履行出资人职责的金融类央企（27家）；第三类是中国出版集团、中国对外文化集团等由财政部代表国务院履行出资人职责的其他部委管理的中央企业（5家）。

△表4：中管金融企业（27家）

△表5：其他部委管理的中央企业（5家）

但是，与实业类央企和中央金融企业不同，中央文化企业是我国文化体制改革的产物。2009年，按照我国文化体制改革要求，148家中央各部委经营性事业单位（出版社）启动转企改制，成为了国有央企。2010年，财政部印发《关于发布中央各部门各单位出版社出资人名单的通知》（财教〔2010〕319号）提出：中央各部门各单位转制出版社中116家出版社由财政部作为出资人，其余继续由原主管单位作为出资人。

所以，很长一段时间内，也正是按照这样的分类，一部分主营业务为文化出版的企业，由财政部作为出资人进行监管；少量经营业务中涵盖文化板块的企业由国资委和其他部委管理管理；另有一部分有着“中央级经营性文化事业单位”身份的，则由文化部、广电总局和新闻出版部门各管一摊。

△表6：部分中央宣传文化单位所属重要文化企业名单

由此可见，虽然文化类央企（国资委出资以外的中央文化企业）政资分开总体已经实现，但整体上政企分开尚未实现，仍然存在管理头绪较多，企业规模普遍较小，改革相对缓慢等特点。

比如，财政部出资的99家中央文化企业中，规模最大的是排名第一的中国出版集团，其也是2018年的全国文化企业30强。公开数据表明，2017年该集团总资产为210.3亿元，增幅14.80%；营业收入119.0亿元，增幅16.29%；利润总额9.1亿元，增幅13.67%。其所属的上市公司中国出版2017年营收46.97亿元，利润仅为5.31亿元。

在公司制改革方面，截止2017年，财政部出资的100余家文化央企中，完成公司制改革的仅为6家，分别是中国工信出版传媒集团有限责任公司、中国人力资源和社会保障出版集团有限公司、中国新闻出版传媒集团有限公司、中广传播集团有限公司、中国环境出版有限责任公司、人民卫生出版社有限公司。

△表7：财政部出资的117家文化央企

按照2018年3月财政部、中宣部联合印发的《中央文化企业公司制改制工作实施方案》要求，2018年底前，财政部代表国务院履行出资人职责的中央文化企业，要全部改制为按照《中华人民共和国公司法》登记的有限责任公司。

值得注意的是，国资委监管的中央企业要求在2017年年底前，全部改制为按照公司法登记的有限责任公司或股份有限公司。可以看出，中央对文化央企的要求要晚了一年。另外，由于文化央企的业务特殊性，所以并没有要求直接改组为股份有限公司。

为此，2018年12月25日，国务院办公厅再次修订印发了《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《进一步支持文化企业发展的规定》（国办发〔2018〕124号），并明确指出，执行期限为2019年1月1日至2023年12月31日。此举，意味着国有文化企业公司制改革进了最后冲刺期。

基于上述分析，国有文化企业混改进程滞后，除了“先天不足”外，体制机制“不达标”是其无法回避的门槛。

国有文化企业能否推进混改？又如何推进混改？

那么，国有文化企业能否推进混改？又如何推进混改？结合刚刚发布的《国务院国资委印发《中央企业混合所有制改革操作指引》（以下简称《操作指引》），文化产业评论（ID:whcypl）认为，国有文化企业能否推进混改的答案是肯定的，但必须坚持“两效统一”原则，在完成公司制改革和完成法人治理结构的前提下，分类实施，稳步推进。

这个判断主要是基于对国有文化企业改革现状分析得出的结论。业内比较清楚，2015年9月，中办、国办印发的《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》提出，按规定已经转企的出版社、非时政类报刊出版单位、新闻网站等，实行国有独资或国有文化企业控股下的国有多元。

《意见》同时还提出，鼓励符合条件的国有文化企业上市融资。推动出版、发行、影视、演艺集团交叉持股或进行跨地区跨行业跨所有制并购重组。推动党政部门逐步与所主管主办的出版社和非时政类报刊社等企业脱钩，可以整合资源组建出版传媒集团，由集团履行相应主管主办职责，也可以划转给相应符合条件的企业来主管主办，推动政企分开。

显然，既要满足“双效统一”，又要实现“政企分离”，为国有文化企业混改带来了巨大的挑战。因此，在实践中，文化央企中的出版传媒、广播影视类企业混改非常谨慎。据统计，截至2018年底，中央文化企业及各级子企业公司制改制面虽已达到80%以上但主要集中在子企业。已在混改方面有所动作的几家企业，基本采取的是将其旗下部分业务拿出来重组上市的做法。

比如，中国电影股份有限公司。就是由中国电影集团公司联合中国国际电视总公司、央广传媒发展总公司、长影集团公司、中国联通集团公司等7家单位于2010年共同参股设立，并于2016年8月在上海证券交易所上市，主营业务包括影视制片制作、电影发行营销、电影放映及影视服务四大业务板块。2018年，公司实现营业总收入90.4亿元，同比增长0.6%；实现归属于母公司所有者的净利润14.9亿元，同比增长54.9%。并入选2018年“全国文化企业30强”。

最新发布的《操作指引》明确界定混改层级：混改对象主要是中央企业所属子企业；明确定义通过引入非公资本、集体资本的称之为混合所有制改革，而国有与国有、中央企业与地方国有企业的为股权多元化；明确混改的方式为产权转让、增资扩股、首发上市、上市公司资产重组等。由此可见，目前文化央企所采取的谨慎策略符合国家政策要求，从现实意义上讲也应该算进入了国企混改阵营。

同样是国有文化类企业，身为国务院国资委直接管理的大型中央企业华侨城在混改方面的实践，为我们提供了一个很好的案例，也坚定了我们对国有文化企业混改有了坚定的信心。

众所周知，华侨城是国家首批文化产业示范园区、中国文化企业30强、中国旅游集团20强。集团连续8年获得国务院国资委年度业绩考核A级评价，2018年实现营业收入突破千亿，利润总额突破200亿元，资产总额近4500亿元，效益位列央企前20位，收入和利润增速位列央企前10名。

这些骄人的业绩，主要得益于华侨城始于2000年的混改胆略。近年来，华侨城通过参股上市、对外投资、引进战略投资者，以及员工持股等混改方式，快速切入了文化主题景区、文化主题酒店、文化艺术、文化演艺、文化创意产业、文化科技、文化节庆等诸多重点领域。

如2017年，华侨城与云南省政府签订战略合作协议，战略重组云南世博集团、云南文投集团，控股上市公司“云南旅游”。重组两年来，华侨城深度参与云南全域旅游开发，落地一大批全域旅游项目，经营业绩跨越式增长。2018年，云南文投集团全年收入64亿元，利润总额较2016年增长 5.6倍，较2017年增长15.2%，完成投资10.01亿元，全年演艺观看超过125万人次。成为央企与地方国企混改的示范样本、上市公司和非上市公司合作的典范。

用华侨城董事长段先念话说：“现在，华侨城几乎所有项目都有合作伙伴，混改已经是我们绕不开的命题，也是实现再跨越的重要路径。争取在未来五年内通过混改实现华侨城参控股上市公司从6户增加到10户，合并口径资产总额增加到5000亿元以上，实现二级企业混改率80%，三、四级企业混改率100%。

走活一颗子，带动一盘棋。虽然目前文化央企头部公司在主板上市难度较大，但通过旗下优势子公司参股控股上市或与地方国企混改选择在新三板上市，同样可以下好“先手棋”。

 结语

就当前而言，加快推动国有文化企业股份制改造，按照十九大的部署要求，始终坚持文化体制改革要把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的原则，全面理顺出资人机构、主管单位和企业的之间的关系，通过产权重组壮大国有龙头企业资本，探索一条与实业类、金融类央企改革不同的国有文化企业混合所有制改革之路。

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